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            “不可靠实体清单”制度下跨国公司的困境与出路

            2019年6月24日,美国联邦快递公司宣布向美国哥伦比亚地方法院起诉美国商务部,请求禁止美国商务部要求其执行《出口管理条例》(EAR)。联邦快递公司认为,美国政府要求其检查每天承运的数百万计包裹是否符合出口管制规定,违反了美国宪法第五修正案赋予公共承运人的权利。而在此之前,联邦快递公司因未按名址投递华为包裹,正受到中国邮政监管部门调查。

            联邦快递公司的遭遇,印证了我们上一篇《对“不可靠实体清单”制度的思考与展望》的分析。在“不可靠实体清单”制度实施后,同时在美国和中国拥有商业存在的跨国公司可能面临“两难境地”:若无视某些国家单边主义的贸易管制要求,可能遭受处罚;但若盲目遵从要求而对中国企业实施拒绝交易、断供、封锁等歧视性措施,将可能上榜“不可靠实体清单”,从而严重影响其在中美两国市场上的商业经营和发展。

            虽然我国“不可靠实体清单”制度实施细则尚未出台,我们结合美国反垄断法体系中的抗辩制度,进一步思考跨国公司在“不可靠实体清单”制度构设中可能的豁免或抗辩。

            一、“维C案”——关于“国际礼让原则”的抗辩思路

            2005年,动物科学产品公司等美国企业对中国四家维生素C生产企业提起诉讼,指控其在中国医药保健品进出口商会的组织下协议垄断其出口价格与数量,违反了美国《谢尔曼法》。

            在该案中,中国维生素C生产企业未否认指控,但主张上述行为系遵守中国法律的结果,根据国家行为理论(the act of state doctrine)、外国主权强制理论(the foreign sovereign compulsion doctrine)和国际礼让原则(principles of international comity),他们不应当承担责任。

            该案的特别之处在于,商务部首次作为“法庭之友”(amicuscuriae)提交了一份非当事人陈述,表明案件中所称限制贸易的共谋,事实上是“中国政府所要求的监管定价机制”。这是中国政府第一次参与美国的诉讼程序。

            “维C案”从一审挫败、二审峰回路转,到联邦最高院发回重审,至今已近十五年。产生于特定时代背景的“维C案”,其重审结果虽不见得乐观,但其漫长的争议过程中所涉及的国际礼让原则、外国主权强制理论等的适用条件,值得我们参考借鉴。


            审判法院

            核心观点

            判决

            一审

            纽约东区联邦法院

            一审法院认为中国商务部出具的“法庭之友”意见书不具有终局证明力,国际礼让原则不能排除《谢尔曼法》的适用,驳回了中国企业的管辖权抗辩。

            法院于20133月作出裁决,认定被告的行为构成价格垄断,并需承担约1.5亿美元的惩罚性损害赔偿金。

            二审

            美国第二巡回上诉法院

            二审法院认为中国商务部出具的“法庭之友”意见书具有终局证明力,并且基于国际礼让原则,可以排除《谢尔曼法》对被告的域外适用。中美两国的法律形成了“真正冲突”,卖方不能同时遵守,因此国际礼让原则要求地方法院放弃对该案件行使管辖权。

            20169月,美国第二巡回上诉法院推翻了一审判决。

            联邦最高院

            /

            联邦最高院认为,虽然在外国法查明的问题上,外国政府的解释或陈述应当得到实质性的尊重,却并不当然对联邦法院具有拘束力。法院有权根据外国政府所提交的解释之外的其他相关证据(例如声明的明确性、完整性和依据,内容和目的,外国法律体系的透明度,提供声明的实体或官员的角色与权力,声明与外国政府过去立场的一致性等)进行综合考量。

            2018614日作出最终判决,九位大法官一致同意认为外国政府对本国法律作出的解释不具有终局证明力,只可得到实质性的尊重。推翻第二巡回法院的判决,将案件发回重审。

            二、外国主权强制抗辩

            美国《国际经营反托拉斯法执法指南》中总结了四条特殊抗辩原则,分别是:外国主权豁免(Foreign Sovereign Immunity)、外国主权强制(Foreign Sovereign Compulsion)、国家行为(Act of State Doctrine)和主权请求(Petitioning of Sovereigns)。在后三者涉及到管辖权冲突时,美国法院以国际礼让原则作为拒绝行使管辖权的原则基础。

            外国主权强制原则是指,若企业的某一行为系由于外国政府在其辖区内的强制要求而做出,则该行为不能被认定为违反美国反垄断法。该项原则从美国判例法发展而来。在Interamerican Refining Corp. v. Texaco Maracaibo, Inc.一案中,美国法院正式确认了外国主权强制原则的地位:“当一国实施了贸易强迫手段,而企业只能选择遵守,商业行为变成了有效的主权行为,谢尔曼法并未赋予美国法院对外国主权行为的管辖权”。

            外国主权强制抗辩关注企业在两个主权国家相互冲突的法律义务之下的困境——一旦外国主权强制与本国法相冲突,则从事相关贸易或商业的当事人将陷入遵守一国法律必将违反另一国法律的尴尬境地,其行为必将因违反一国的法律或政府命令而受到法律制裁。 

            《国际经营反托拉斯法执法指南》阐述了外国主权强制抗辩的基?。旱谝?,国会颁布反垄断法的背景是被充分认可的国际法原则和国家间的礼让(comity)。据此,美国政府给予外国政府官方行为应有的尊重(duedeference);第二,公平性考虑(fairness considerations)需要一种机制,该机制能够为那些寻求其行为遵守所有相关法律的人们提供一种可预见的判决原则。

            但是,外国主权强制抗辩的范围有限?!豆示赐欣狗ㄖ捶ㄖ改稀饭娑?,适用该抗辩需满足三项标准:

            第一,外国政府必须已经强制企业实施该反竞争行为,拒绝遵守该国政府的命令将会导致强制的刑事惩?;蚱渌侠鞒头#╰he imposition of penal or other severe sanctions)。一般而言,外国政府关于拒绝遵守其命令将会有此种后果的正式说明足以确定争议中的行为已被强制要求实施。

            第二,虽然该抗辩没有严格的领土标准(territorial test),但通常只适用于外国政府所强制的行为能够在该外国的领土范围内完成的情况。如果被强制的行为发生在美国,则不构成该抗辩。

            第三,相关强制命令必须由外国政府在其职权范围之内做出。

            自二十世纪七十年代起,美国通过一系列判例,形成了“外国主权强制抗辩”的适用标准。

            时间

            案件名称

            观点

            1970

            Interamerican Refining   Texaco Maracaibo 

            美国法院提出了因外国主权强制而限制域外适用美国反托拉斯法的理论。法院主张,当一国强制实施某一贸易实践,企业只能选择遵守,商业行为变成了有效的主权行为,《谢尔曼法》并未赋予美国法院对外国主权行为的管辖权。

            法院对该原则作出了相当严格的解释。如果企业行为仅仅是得到授权的,而不是被强制的,则不能提出这种抗辩。

            1993

            Hartfort  Fire  California 

            美国法院清晰地说明了国际主权强制抗辩的适用条件,即真正冲突true conflict):为了成功提出这一抗辩理由,被告必须证明,有关违反美国反垄断法的行为是受行为地国政府的强制要求做出的,被告别无选择。如果能同时遵守外国法律和美国反托拉斯法,那么该企业就不能以外国法的存在作为抗辩。同时,外国政府必须实施了积极的监督。

            积极的监督是指该国政府官员拥有并且确在行使对被诉行为的审查权,而且有权否决那些不符合要求的行为。

            1983

            日本电视机案(Matsushita Electric Industrial Co. v.    Zenith Radio Corp

            该案上诉至联邦法院后,美国政府代表日本被告向法院提交法庭之友信函,说明日本政府强制被告(7家日本电子制造商及其子公司)执行检查价格(即最低价格)和仅向物价美国企业出售产品(五名用户规则),称日本政府提供的书面声明已经结论性地确立了基于外国主权强制理论的有效抗辩。虽然法院在本案中并未就外国强制问题作出裁决,但最终作出有利于原告的判决无疑受此信函影响。

            1997

            Trugman-Nash,  Inc. v. New Zealand Dairy Bd.

            经过两审,美国法院最终确认,虽然《1961年新西兰乳制品商会法案》并未从技术上要求乳酪品协会(被告)拒绝向个体农场主发放出口许可证,但该法律的实际效果迫使被告拒绝发放个体出口许可证,并以此控制乳酪的出口数量和价格。因此,法院认为,美国反托拉斯法与新西兰法律在乳制品出口产品营销方面存在实际和实质性的冲突(an  actual and material conflict)。这种冲突足以使被告有权援引国家行为、外国主权强制和国际礼让原则。

            三、国际礼让原则

            “国际礼让原则”最早由17世纪荷兰国际私法学者胡伯提出,其提出的“三原则”包括“各国的统治者出于礼让,应互相尊重他国法律,使其在适用于本国境内以后,在其他国家也保持其效力,但以本国主权及臣民的利益不受损害为限”。

            美国法院适用礼让原则的方式分为:“积极礼让”,即承认和执行外国判决、并在本国法院适用外国法;以及“消极礼让”,即限制本国管辖权之行使。其中,实际面临的问题是考虑外国与本国利益相竞争的问题。

            美国法院在《谢尔曼法》的域外适用领域中适用国际礼让原则,并且引入利益平衡分析方法,一方面限制《谢尔曼法》的域外效力,以避免造成内外国法律对抗的局面;另一方面,在礼让原则的适用也受到了相应的限制。

            美国《国际经营反托拉斯法执法指南》指出,“在强制执行反托拉斯法时,政府部门将考虑国际礼让的问题。礼让本身反映了平等主权国家间相互尊重的普遍性的观点,并且有助于判定‘一国在其领土范围内允许承认另一个国家的立法、执法或司法行为’。因此,在特定的案件中确定是否调查或起诉、或者寻求特殊的救济时,政府部门将考虑到是否影响到外国主权的重大利益(significant)”。

            该指南进一步列举了进行“礼让分析”(comity analysis)时考虑的相关因素,包括:是否对美国商业产生实质的或有意的影响、反竞争行为对美国所造成影响的重要性和可预见性、与外国管辖区的法律或政策相冲突的程度、其他管辖区的执法活动在多大程度上可能受到影响、以及外国执法相比于美国的有效性。

            自二十世纪七十年代起,美国通过一系列判例,形成了较为成熟、完整的、实质性的“礼让”考量标准。

            时间

            案件

            观点

            1977

            Timberlane  公司案

            联邦第九巡回法院在该案中确立了合理管辖原则(利益平衡分析法),其应当考虑的因素包括:(1)内外国法律之间的冲突程度;(2)当事人的国籍;(3)公司的注册登记地或主要营业地;(4)两国预期采取的执法行动能够得以有效实施的程度;(5)在美国声称的违法行为相对于外国行为的重要性;(6)对美国商业造成的影响;(7)违法行动的目的;(8)违法行为发生的地点;(9)违法行为产生的损害效果的可预见性。

            法院分析的步骤为:首先确认被诉行为是否对美国商业产生实质的或有意的影响;其次确认被诉行为的性质和规模是否足以构成对《谢尔曼法》的违反;最后通过对美国利益与他国国家利益的比较分析,证明其适用域外管辖主张的合理性。

            1979

            Mannington  Mills 

            联邦第三巡回法院沿用Timberlane  案中所提出的利益平衡分析方法,并在此基础上提出了10项需要考察的因素:(1)法律的冲突程度;(2)当事人的国籍;(3)内外国关于本行为违法的态度对比;(4)该行为在外国的违法性以及救济方式;(5)影响美国商业的故意和可预见性;(6)管辖后对国际关系产生的影响;(7)被强制履行某种义务的一方的行为是否在某国会被认为是违法;(8)法院判决的效力;(9)如果是外国法院作出与本国相同的判决,这样的判决在本国的接受程度;(10)与涉案国家条约中的相关观点。礼让识别技术实质性地影响到法院裁决结果的内容及其执行力。

            1984

            Laker  Airways 

            在该案中,对比Timberlane公司案的平衡分析方法和Mannington  Mills 案中的节制主义观念,美国法院集中讨论了礼让与国家利益的关系,对国际礼让原则的适用进设定了限制性条件——如果出现美国国家利益与外国国家利益产生冲突的情况,美国法院会放弃节制主义的礼让规则的适用,转而维护本国利益。

            四、对“不可靠实体清单”制度中抗辩和豁免机制的思考

            在“维C案”二审中,上诉法院指出,竞争者之间达成固定价格的协议本身属于违反《谢尔曼法》的垄断行为,这一点毫无疑义,但是本案的争议焦点在于,中国法律是否要求被告达成这种协议,导致同时遵守两国法律成为不可能。

            中国商务部即将推出“不可靠实体清单”制度。首先感到“山雨欲来”的,正是跨国公司。在相互冲突的法律制度下,企业生存发展陷入困境。双边法律或行政命令的冲突强烈到企业不可能同时遵守。根据美国上诉法院的意见,基于公平原则,不能因为企业被迫遵守其本国命令而对其加以严重制裁,也不能期待其以违反本国法律而受到严重处罚为代价,遵守与本国法律规定相冲突的外国法律。

            目前“不可靠实体清单”制度的内容尚不清楚。但我们认为有必要考虑基于公平原则、参考“外国主权强制抗辩”原则,设立合理适当的抗辩和豁免机制。

            一方面,抗辩和豁免机制的确立,能够为那些寻求其行为符合多边法律要求的企业提供具有确定性的、可预见性的执法和判决原则,相关企业或许可以通过提前申请、报告等形式,避免“两难境地”的出现。

            另一方面,抗辩和豁免机制能够起到“过滤”作用,便于识别出真正的采取“出于非商业目的”的歧视性措施,维护国家经济和对外贸易的良好发展。

            正如上文所提及的Laker Airways案判决所体现的,当“国际礼让”遇上“国家利益”、必定以维护国家利益为先。而利益的相应维护,需要在制度上、程序上进行合理构设。当“外国主权强制”遇上“不可靠实体清单”,跨国公司如何避免困境、或者在困境中寻觅到“生存策略”,我们期待“不可靠实体清单”制度的出台能够给予进一步的答案。

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