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            对“不可靠实体清单”制度的思考与展望

            2019年5月16日,美国商务部工业与安全局(the Bureau of Industry and Security,简称“BIS”)宣布将华为及其非美国附属68家公司列入“实体清单”(entity list)。多家美国企业随即据此停止向华为供货甚至停止相关合作。恰在此时,联邦快递又因未按名址投递华为邮件,被国家有关部门立案调查。

            在此背景之下,我国商务部宣布拟设立“不可靠实体清单”制度。紧接着,国家发改委又宣布着手建立“国家技术安全管理清单”制度?!安豢煽渴堤迩宓ァ敝贫茸魑泄す野踩?、社会公共利益和企业合法权益的一面旗帜,颇受瞩目。

            这项制度正式出台,将开启我国贸易合规监管的新篇章。这项制度如何在现有法律体系下逻辑自洽,跨国公司如何在制度规范下合规发展,是本文关注的重点。

            一、中国“不可靠实体清单”与美国“实体清单”的比较

            普遍认为,我国“不可靠实体清单”制度是对美国出口管制“黑名单”制度的反制。实际上,现行美国的出口管制体系由一系列繁复、具体的法规和制度组成。清单管理制度是美国实施这些制度的一项重要执法工具。根据已有信息,在考量标准、法律依据、后果、申辩程序等方面,“不可靠实体清单”制度与美国清单管理制度中最为人熟知的“实体清单”既有相似之处,也有明显不同。


            中国

            美国

            清单名称

            不可靠实体清单

            实体清单

            制定、公布机构

            中华人民共和国商务部

            BIS

            考量标准

            四项标准:(1)是否存在针对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为;(2)是否基于非商业目的,违背市场规则和契约精神;(3)是否对中国企业或相关产业造成实质损害;(4)是否对国家安全构成威胁或潜在威胁

            被合理怀疑参与了、有重大风险可能参与或者正在参与危害美国国家安全或者与外交政策利益相悖的活动的自然人、法人或其他机构

            法律依据

            我国《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规和行政规章

            《出口管理条例》(Export  Administration Regulations,   15 CFR parts 730-774,简称“EAR”,实体清单位列该条例第744部分补编第4号项下),《2018年出口管制改革法案》(Export Control Reform Act of 2018,简称“ECRA”,EAR的立法基?。?/span>

            后果

            具体规定待出台,将根据《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规和行政规章,对列入清单的实体采取任何必要的法律和行政措施

            任何对实体清单上的企业的出口、再出口或转让均需获得BIS依申请逐案办法的许可(BIS License),且该等许可审查绝大多数为驳回推定denial of presumption

            申辩程序

            具体程序待出台,目前的说明表明相关的利益关系方将具有一定的申辩权,若企业纠正违法行为,相关部门将会对清单进行必要的调整

            企业可以向最终用户审查委员会(End-User  Review Committee,简称“ERC”)提交书面请求,要求将其从实体清单中移除;实体清单条目的删除或修改均需ERC各成员机构的一致同意,ERC做出的决定是最终的、不可上诉的

            除了清单管理制度之外,“不可靠实体清单”制度与美国的反抵制(anti-boycott)制度也可参照比对。美国在上世纪七十年代中期通过的《出口管理法》和《税收改革法》中引入了反抵制规则,用以鼓励或者要求美国实体(U.S. firms)拒绝参与美国不认可的外国抵制。EAR第760部分“限制性贸易惯例或抵制”(Restrictive Trade Practices or Boycotts)对EAA的反抵制规则进行了具体规定,包括对适用对象、适用行为等的界定(§760.1 Definitions)、禁止行为(§760.2 Prohibitions)、禁止行为的例外(§760.3 Exceptions to prohibitions)、规避(§760.4 Evasion)以及报告要求(§760.5 Reporting Requirements)。此外,2018颁布的ECRA以“2018反抵制法”(Anti-Boycott Act of 2018)为题,将EAR关于反抵制的规定纳入其第二部分,成为EAR反抵制规则的法律依据。

            二、关于我国“不可靠实体清单”制度的思考

            1. 与《出口管制法》的协调统一

            根据商务部新闻发言人的说明,中国“不可靠实体清单”制度的依据是我国《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规。这些法律中,相关条款可能包括:(1)《对外贸易法》第七条规定的对外贸易调查制度;(2)《反垄断法》第十七条以及第四十七条规定的滥用市场支配地位的情形及相应的处罚;以及(3)《国家安全法》第五十九条关于建立国家安全审查和监管的制度和机制的规定。

            这些法律条文主要是原则性规定,尚未对具体的反制措施进行进一步的授权和细化?!安豢煽渴堤迩宓ァ敝贫鹊某鎏ê吐涫敌枰诹⒎ú忝嫔辖徊胶皇祷?。值得注意的是,2019年5月11日,国务院明确将《出口管制法》列入《2019年立法工作计划》,计划于年内提交人大常委会审议?!冻隹诠苤品ā飞Ш?,能够从立法层面上为“不可靠实体清单”制度进一步提供法律依据和法理基础。

            《出口管制法》(草案征求意见稿)第九条规定了“对等原则”——对于其他国家和地区的歧视性出口管制措施可以采取相应的措施;第二十九条规定了“黑名单管控”制度——对于违反最终用户和最终用途承诺、可能危害国家安全和发展利益、被用于恐怖主义目的的国外进口商和最终用户,建立管控名单并且可对国内出口商与其相关的交易采取禁止、取消出口许可便利等必要的管控措施。同时,该草案征求意见稿第十一条还规定了国家出口管制主管部门会同有关部门制定出口管制政策,重大政策报国务院或国务院、中央军委批准。

            从上述可见,《出口管制法》(草案征求意见稿)的规定与目前公布的“不可靠实体清单”的“四项标准”颇为契合。

            不过,由于“不可靠实体清单”制度细节尚未出台,我们认为就“不可靠实体清单”制度与《出口管制法》两者关系而言,可以关注如下两方面的问题:

            其一,《出口管制法》(草案征求意见稿)规定了“对等原则”和“黑名单管控”制度。这两项制度与“不可靠实体清单”制度的标准和具体管制措施如何衔接,避免冲突;

            其二,《出口管制法》(草案征求意见稿)第十一条原则上规定了出口管制政策制定和批准的机关。这与“不可靠实体清单”制度的制定主体是否一致,或者是否存在授权、权责划分和协调等实际问题。

            2. 与《反垄断法》的协调统一

            近日商务部条约法律司官员提到,一些公司出非商业考虑限制和断绝与其他公司的交易,违背了自由贸易原则,是对反垄断法的违反。而根据商务部的说明,对于滥用市场支配地位、利用其在产业链中的主导地位实施封锁或断供、对中国企业或相关行业造成实质损害的外国企业,商务部可能将其列入清单,在出口、市场准入、并购限制等方面加以限制。封锁、断供等歧视性措施可能构成滥用市场支配地位的行为,也是列入“不可靠实体清单”的重要考量因素。但需留意的是,至少从目前获得的信息来看,两者范围并非完全重合,有必要厘清两者的关系。

            首先,《反垄断法》第十七条关于抵制交易的滥用行为,以“没有正当理由”作为条件。而“不可靠实体清单”制度以“非商业目的”为限定条件。两者需要从各自的原理和制度角度,相互协调和衔接,避免发生法律责任的竞合而使得企业陷入困境。例如,对于美国企业,美国法律对其施加的出口管制要求,是否构成《反垄断法》中的“正当理由”,是否可以此作为“正当理由”进行抗辩,不落入“不可靠实体清单”。

            其次,根据《反垄断法》第四十七条,对于滥用市场支配地位的经营者,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的???。问题在于,在反垄断执法机关调查和处罚过程中,相关实体在哪一阶段或哪一时点会被列入“不可靠实体清单”;以及,被列入之后,反垄断处罚手段与“不可靠实体清单”的制裁措施如何衔接。举例而言,对于滥用市场支配地位、采取了歧视性措施的实体,如果反垄断执法机关已对其作出处罚决定,是否还会面临“不可靠实体清单”的再次制裁;若其已完成整改,是否可以移除出清单,依据是什么。

            目前,跨国公司颇为担心在“不可靠实体清单”制度实施后会陷入“两难境地”,而这种情况的确可能发生。在华美资企业以及在美有商业存在的中国企业可能会陷于双边管制措施,进退维谷。因此,在立法层面不得不事先考虑如何避免中国企业由于被迫遵守他国管制要求而遭受不合理的损失,同时还要考虑“不可靠实体清单”制度中的申辩机制和豁免条件。

            此外,值得注意的是,2016年6月1日,国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确相关主体在制定有关市场准入、经营行为规范等涉及市场主体经济活动的规定时,应当进行公平竞争审查?!安豢煽渴堤迩宓ァ敝贫鹊木咛宕胧┳匀挥Φ狈瞎骄赫蟛橹贫鹊谋曜?。这对于该制度的具体规定也提出了一定的要求。

            3. “不可靠实体清单”制度的连接点和管制手段

            根据商务部的相关说明,“不可靠实体清单”所规制的对象,将是对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为、造成实质损害甚至威胁到国家安全的外国企业、组织或个人。该清单能否起到相应的战术作用,一定程度上取决于其实施方式和管辖范围。

            美国的出口管制法,很大程度上是通过管制物项的连接点,将诸多境内外实体列入管辖范围,并且通过严格限定交易,利用供应链的传导性实现管制和制裁的域外效力。从目前情况来看,我国“不可靠实体清单”对境外实体监管很可能聚焦于境外实体与境内实体的交易。因此,这项制度要充分发挥作用,应当设置适当有效的管制连接点。

            另外,该清单可能采取的措施选项不少,包括风险警示、事前或事后许可、禁止交易、实施处?;蛑撇玫鹊?。该制度的具体规定值得关注,包括对被列入清单之中的外国实体,该制度将对其施加何种程度的管制措施、按照何种标准实施等。

            三、“不可靠实体清单”与对外开放

            “不可靠实体清单”制度是我国“深化改革、扩大开放”过程中,维护安全、防范风险的有力工具。同时也应注意到,在我国进一步深化改革、扩大开放,深化参与世界贸易体系,优化投资环境之时,这项制度应该注重向内夯实法律根基、向外实现有效的制衡作用,并在此找到合适的平衡。

            因此,在推出这项制度时,尤其需要构建坚实的法律和制度根基,建立专门执法机构、规范管制流程,明确管辖范围、确保制度有效实施,落实具体评估标准和管制后果,以充分体现该制度的确定性和稳定性。

            预期该项制度将会很快出台。我们会持续关注该项制度的具体内容和后续发展。

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