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            中国企业的海外合规挑战——以反垄断申报为视角

            一、跨境投资与反垄断全球化浪潮

            近年随着中国经济整体发展,中国企业的跨境投资体量、投资领域和投资目的地都在不断扩展。在部分西方国家贸易?;ぶ饕搴偷ケ咧饕逄返幕肪诚?,合规风险不断增加。尤其值得注意的是,近年来全球出现了反垄断立法的浪潮。许多新兴国家和地区(例如香港、泰国)开始制定和实施竞争法,而许多在反垄断方面富有经验的国家和地区也在修改立法或颁布细化的规定(例如德国、奥地利、意大利、菲律宾、阿根廷等)。目前已有超过100个司法管辖区域对经营者集中进行审查。此外,各个司法管辖区域纷纷加强反垄断的立法、执法以及跨区域合作。例如,我国反垄断执法机构与28个国家和地区反垄断执法机构达成了55个合作文件,在8个自贸协定中设立竞争政策专章。

            伴随着上述趋势,在中国企业“走出去”的过程中,除了我国境外投资核准备案程序和部分国家所规定的外资审查(或国家安全审查)之外,相关国家/地区的经营者集中审查也会成为交易是否可以顺利交割的关键。

            二、境外反垄断申报的挑战

            发达国家在反垄断申报方面具有丰富的审查经验。日本早在1949年就将经营者合并、转让的事前审批制度改为事前申报制度,创立了世界上第一个经营者集中事前申报制度。1976年,美国通过《哈特-斯考特-罗迪诺反托拉斯强化法》建立起企业集中申报制度。欧盟在1989年出台《关于经营者集中控制的第4064/89号条例》,详细规定了事前申报制度。

            随着多次全球并购浪潮,各国对于反垄断审查也愈加重视,要求经营者集中事前申报的国家越来越多。同时,多数司法管辖区域的反垄断审查都具有申报率高、干预率低的特点。大多数交易在根据要求完成申报程序后均会获得相关审查机构的批准。

            尽管如此,各个司法管辖区域在审查标准和审查程序方面,与中国的审查实践具有某些显著的不同之处,为中国企业境外申报带来了一定的挑战。

            1. 不同的审查标准

            在中国反垄断法下,一项交易是否构成经营者集中,主要以交易一方是否取得另一经营者的控制权来判断。若仅收购少数股权,不构成控制权变化,一般不需要申报。但是,在特定司法管辖区域(例如韩国、德国、加拿大、巴西、奥地利等),即使是收购少数股权且不涉及否决权的情况下,也可能需要进行申报。

            另外,各司法管辖区域还有强制申报、自愿申报以及事前申报、事后申报之分。多数国家要求在交易实施前提交申报并获得批准(即事前申报),少数国家允许部分企业在交易实施后或同时进行申报。某些国家甚至既要求事前申报,也要求事后申报。

            2. 不同的申报门槛

            中国反垄断法规定,一项经营者集中仅在相关经营者的“营业额”达到一定标准的,才需要申报。跟中国类似,大多数司法管辖区域仅以“营业额”作为经营者集中是否需要申报的判断标准。

            但是,许多司法管辖区域在“营业额”之外,还设置了市场份额、商业实体等其他申报门槛。例如英国就将“该交易使得交易各方在英国(或英国大部分地区)供应某产品或服务的合并市场份额达到25%及以上”作为申报门槛之一。以色列等多个国家和地区也有类似规定。

            3. 不同的审查期限

            中国反垄断法规定的审查期限一般为30-180天。各司法管辖区域通?;岫苑绰⒍仙瓯ò讣纳蟛槠谙拮鞒龉娑?。虽然关于审查期限的具体规定并不一致,但就本身不存在重大竞争关注的交易,大多数司法管辖区域会在1-3个月完成批准。

            但是,随着各国审查机构对外资并购和反垄断审查的监管力度越来越大,相关审查的审批时间有延长的趋势。部分敏感类交易或者大型交易,可能需要长达12-18个月才能获得审查机构的批准。根据我们的经验,审查期限的延长往往意味着审查的复杂程度和交易的不确定性会成倍增加。

            4. 不同的处罚措施

            中国反垄断法规定,经营者违反该法规定实施集中的,可停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态,可以处五十万元以下的???。

            跟中国相比,许多司法管辖区域的处罚力度更大。对于未经批准而实施的经营者集中行为,美国联邦贸易委员会有权发出停止交易命令或采取其他恢复竞争的必要救济措施,美国司法部可对其处以最高每天41,484美元的民事??睿?018年标准);欧盟委员会可以对相关经营者处以高达其全球营业额10%的???;日本公正交易委员可以提起公司合并无效之诉。越来越多的国家/地区开始对未履行申报义务和抢跑行为进行处罚。

            5. 中国国有企业的特殊情况

            在计算是否达到“营业额”标准时,各个司法管辖区域通常都要求以整个集团为单位进行计算,而非仅限于参与交易实体本身。在某些特定交易结构中,可能还涉及多个经济集团合并计算(例如中国企业常采用的联合体投标)。

            出于政治和经济因素等方面的原因,中国国有企业在某些司法管辖区域可能遭遇更加严格的营业额计算方法。在2016年的中广核与法国电力集团联合并购英国NNB控股集团案中,欧盟在针对中广核进行反垄断审查时,在管辖权认定及竞争评估过程中,除了将中广核作为审查对象外,还将隶属国家国资委的其他核电企业列为审查对象,并且认定中广核的营业额包括其控股股东,即国家国资委可以控制的所有涉及能源行业的国有企业的营业额总和。

            因此,中国国有企业在参与跨境并购时,对于在何种情况下其营业额计算范围可能会被扩大解释,从而产生申报义务的问题,需要更加谨慎的评估。

            三、境外反垄断申报的注意事项

            1. 统筹规划各司法管辖区域的申报安排

            如前文所述,目前各司法管辖区域关于反垄断申报的审查标准、申报门槛、审查流程均有不同。为了顺利且高效地完成交易,企业需要了解不同司法管辖区域的申报标准,从而准确判断需进行申报的司法管辖区域。同时,企业还需要对完成申报的所需时间进行较为准确的预估,并合理安排、统一协调不同司法管辖区域的申报进度。

            通常情况下,一项大型的境外并购所需花费的时间较长。在项目初期,中国企业应当就相关市场的集中度、交易方自身的市场份额、行业敏感性、过往申报案例以及行业中曾被举报或被查处的案例等事项进行初步调查,并在项目过程中关注行业最新动态,以便对申报中审查机构可能重点关注的问题进行预判,识别出交易中可能影响审查进度的不利因素,预留充裕的时间以策划应对方案,确定所需的相关资源(如收集整理数据库、与外部顾问就具体问题和应对措施进行沟通、安排对接的业务人员、必要时聘请经济学家和政府事务公关专家)等。

            另外,中国企业需要明确境外投资项目中的反垄断负责人,确定各个区域的负责人员以及划定各部门的职责分工,以提高申报效率。

            2. 合理安排各司法管辖区域的审查进程

            在准备交易文件时,交易方需要将各司法管辖区域的反垄断审批要求纳入考虑范围。例如,对于实行强制事先申报制度的司法管辖区域,取得交易相应的审查批准应当被列为交易的交割先决条件。另外,在确定合理的交割最终完成日时,也需要充分考虑各司法管辖区域不尽相同的申报流程和审查时限。

            3. 合理分配各司法管辖区域的审查风险

            由于交易最终能否获得所需的反垄断审查批准存在不确定性,为了尽可能避免未来产生不必要的纠纷,出于最大程度减少各方损失的角度考虑,交易方应当就发生下述情况时的风险分配机制提前作出约定:

            • 如果某些国家/地区的审查机构要求附加资产剥离或修改交易架构等条件作为反垄断批准的前提,交易各方结合对各方获取交割相关批准的义务标准(如对义务方课以最大努力标准抑或合理努力标准等)考虑是否接受剥离或修改以及接受的最大限度、是否设置除外条款、是否设定价格调整机制,以及是否就接洽第三方买家的方式途径进行约定;

            • 如果某些国家/地区的审查机构明确反对交易,交易各方是否有权提前撤出交易,撤出方是否需承担分手费等违约责任;

            • 如果交易未取得全部的反垄断审查批准,交易各方的权利义务应当如何安排(例如买方是否有权延长最终完成日,哪些情况下买方仍可选择交割,哪些情况下一方需要向另一方/几方支付分手费或反向分手费等)。


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